A LOS QUINCE AÑOS DEL ESTATUTO DEL CONSUMIDOR: BASTA DE REFORMAR A CIEGAS

Por: María Carolina Corcione Morales^[1]

Escribo estas líneas desde una posición particular, que quiero hacer explícita porque condiciona la mirada que propongo: como ciudadana que ha sido consumidora en todos los sentidos que la norma protege; como profesora que ha enseñado esta materia durante años; como abogada que ha estado, en distintos momentos, en la orilla de la autoridad que aplica el Estatuto y en la orilla de quienes lo invocan o lo padecen; y como empresaria que hoy asesora a otros en su cumplimiento. Esa pluralidad de miradas es, precisamente, la que me lleva a sostener una tesis incómoda: los cambios que se han intentado introducir al Estatuto del Consumidor en los últimos años no han tenido el rigor técnico que la materia exige, y las reformas aisladas, hechas sin comprender el andamiaje normativo en su conjunto, terminan haciendo más daño que bien.

Una ley que cumple quince años frente a un Congreso que se instala

La Ley 1480 de 2011 nació de un proceso de discusión técnica prolongado, que buscó modernizar un régimen construido sobre normas dispersas y ya insuficientes frente a las dinámicas del mercado de comienzos del siglo XXI. Quince años después, el mercado que esa ley pretendió regular es, en varios sentidos, otro: el comercio electrónico dejó de ser una excepción para convertirse en la regla en numerosos sectores, y han surgido actores y modelos de negocio, los préstamos en línea son apenas un ejemplo, que el legislador de 2011 no imaginó con el nivel de masificación que hoy tienen.

Frente a este escenario, la instalación de un nuevo Congreso constituye una ventana de oportunidad que no debería cerrarse sin haber sido aprovechada. Pero aprovecharla bien exige un método distinto al que hemos visto en los últimos intentos de reforma: no se trata de presentar proyectos de ley aislados que resuelvan un problema puntual sin mirar sus efectos sobre el resto del sistema, sino de consolidar mesas técnicas permanentes, con participación de la academia, la autoridad de protección al consumidor, los gremios, las asociaciones de consumidores y el Congreso, que analicen de manera sistemática si el Estatuto requiere una actualización integral y, de ser así, en qué términos. 

Las reformas más sólidas y duraderas son las que se construyen sobre diagnósticos técnicos compartidos, no sobre iniciativas dispersas que responden a coyunturas particulares. A continuación propongo un orden de discusión para esas mesas, comenzando por lo que considero más urgente.

La aplicación suplementaria del Estatuto en sede de inspección, vigilancia y control: ¿debe ampliarse la facultad sancionatoria del artículo 61?

El primer punto que merece discusión técnica seria es el de la aplicación suplementaria de la Ley 1480 de 2011 cuando actúan, en función de inspección, vigilancia y control, autoridades distintas a la Superintendencia de Industria y Comercio. El propio artículo 2° del Estatuto establece que sus normas se aplican, en general, a las relaciones de consumo en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación especial, evento en el cual se aplicará esa regulación especial y, de manera suplementaria, las reglas de esta ley. Esto significa que autoridades sectoriales, piénsese en la Superintendencia Financiera, o en autoridades de sectores regulados como los servicios públicos o el transporte, aplican de manera cotidiana las reglas sustantivas del Estatuto de forma complementaria a su propia regulación. Sin embargo, la facultad sancionatoria específica prevista en el artículo 61 de la ley está reservada expresamente a la Superintendencia de Industria y Comercio.

Esta situación plantea una pregunta que no ha sido resuelta con suficiente claridad: si el Estatuto se aplica de manera suplementaria en sede de esas otras autoridades, ¿por qué la consecuencia sancionatoria queda reservada a una sola entidad? La respuesta no es evidente ni debería serlo de manera apresurada. Existen razones legítimas para concentrar la potestad sancionatoria en una autoridad especializada, que ha desarrollado criterios técnicos consistentes a lo largo de más de una década. Pero también existen razones igualmente legítimas para pensar que, si otras autoridades ya aplican el Estatuto de manera suplementaria dentro de su propio ámbito de vigilancia, dotarlas de la posibilidad de imponer las sanciones correspondientes podría hacer más eficaz la protección del consumidor en sectores donde la intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio no siempre resulta oportuna o suficientemente especializada en la materia sectorial correspondiente.

Esta es, precisamente, una discusión que no debería resolverse por vía de una reforma puntual y aislada, sino dentro de un ejercicio técnico que evalúe sus implicaciones sobre la coherencia del sistema sancionatorio administrativo en su conjunto, sobre el riesgo de criterios divergentes entre autoridades, y sobre la capacidad institucional real de cada entidad para asumir esa función. Ampliar apresuradamente esta facultad sin ese análisis podría fragmentar la interpretación del Estatuto; no discutirla en absoluto, por su parte, deja sin resolver una tensión normativa que ya es evidente en la práctica.

Las facultades jurisdiccionales de los jueces de consumo: unos límites que merecen ser revisados

Un segundo punto que merece atención técnica, y que se relaciona directamente con el anterior, es el alcance de las facultades jurisdiccionales que el Estatuto atribuye a los jueces de consumo y a la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 56 de la Ley 1480 de 2011. Ha hecho carrera, en la práctica judicial, la idea de que a través de la acción de protección al consumidor no es posible pronunciarse sobre el cumplimiento o el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, por tratarse de un asunto reservado a la jurisdicción ordinaria. Esta idea, aunque tiene un fundamento comprensible, evitar que la acción de protección al consumidor se convierta en una vía paralela para litigar cualquier controversia contractual, me parece que merece ser matizada, porque en la práctica genera un efecto que no ha sido plenamente sopesado.

El propio artículo 56, numeral 3, atribuye a esta acción la competencia para decidir los asuntos que tengan como fundamento la vulneración de los derechos del consumidor «por la violación directa de las normas sobre protección a consumidores y usuarios», así como los orientados a obtener la reparación de los daños causados por información o publicidad engañosa. Es decir, cuando lo que está en juego no es la interpretación de una cláusula contractual específica, sino la vulneración de un derecho de origen legal, el derecho a recibir información completa, veraz y suficiente (artículos 3°, numeral 1.3, y 23), o el derecho a recibir un producto de la calidad ofrecida (artículos 3°, numeral 1.1, y 6°), ese asunto no debería quedar comprendido, en mi criterio, dentro de la limitación que excluye el pronunciamiento sobre «cumplimiento contractual», precisamente porque no se trata de un asunto contractual en sentido estricto: se trata de la vulneración directa de una norma de protección al consumidor, que existe con independencia de lo que las partes hayan o no pactado.

La distinción no es meramente semántica. Cuando un consumidor alega que un producto no tiene la calidad que se le prometió, o que no recibió la información necesaria para tomar una decisión informada, la pregunta jurídica relevante no debería ser «¿qué decía el contrato?», sino «¿se cumplió con el estándar legal de calidad o de información que el Estatuto exige, con independencia de lo pactado?». 

Tratar sistemáticamente estos casos como si fueran, ante todo, disputas sobre cumplimiento contractual, y por esa vía excluirlos de la competencia jurisdiccional del juez de consumo o de la Superintendencia, corre el riesgo de vaciar de contenido práctico buena parte de los derechos que el propio Estatuto reconoce en su artículo 3°. Formulo esta idea consciente de que tengo una alta probabilidad de errar, porque se trata de una lectura que se enfrenta a una práctica ya asentada; pero es justamente por eso que merece ser sometida a un análisis técnico serio dentro de las mesas de trabajo que propongo, en lugar de seguir resolviéndose por la sola fuerza de la costumbre interpretativa.

Comercio electrónico: una regulación que ha sido remendada, no repensada, y donde vive el problema de la reversión del pago

El tercer eje de discusión debe ser el régimen de protección al consumidor de comercio electrónico, contenido en el Capítulo VI del Título VIII de la ley (artículos 49 a 54). Vale la pena reconocer que este es, de hecho, el capítulo que más intervenciones legislativas ha recibido desde 2011, la Ley 2439 de 2024 modificó varios de sus artículos, lo cual demuestra que el legislador ha sido consciente de que esta parte de la norma requiere actualización constante. Pero ahí mismo está el problema que quiero señalar: esas intervenciones han sido, hasta ahora, ajustes puntuales a artículos específicos (qué información debe darse, qué plazos de entrega aplican, qué debe hacer el portal de contacto) y no una revisión integral que se pregunte si la arquitectura completa del capítulo sigue siendo la adecuada para el comercio electrónico de 2026, muy distinto en escala y en actores del que existía en 2011.

Es precisamente dentro de este capítulo, y no como un tema aparte, donde se ubica uno de los problemas más urgentes: la reversión del pago, regulada en el artículo 51. Quiero ser precisa en un punto que suele confundirse: el problema no está en el derecho de retracto (artículo 47), que en general funciona de manera razonable y que, además, pertenece a un título distinto de la ley. El problema está en la reversión del pago del artículo 51, que el legislador decidió ubicar, con razón, dentro del capítulo de comercio electrónico, porque es ahí donde el fenómeno del fraude y de las operaciones no solicitadas adquiere su mayor relevancia práctica. La norma, en su intención, es razonable: busca que el consumidor que es víctima de fraude, de una operación no solicitada, o que no recibe el producto o lo recibe defectuoso, tenga un mecanismo efectivo para recuperar lo pagado, a través de los participantes del proceso de pago (el emisor del instrumento de pago, las entidades administradoras de los sistemas de pago de bajo valor, los bancos que manejan las cuentas del consumidor y del proveedor). En su aplicación práctica, sin embargo, la norma ha resultado profundamente problemática, y no tanto por lo que dice, sino por lo que no dice.

El artículo exige que el consumidor presente la queja ante el proveedor y notifique al emisor del instrumento de pago, y que estos «en conjunto con los demás participantes del proceso de pago» procedan a reversar la transacción. Pero en ninguna parte la norma exige que el proveedor y la entidad financiera se comuniquen entre sí de manera estructurada, con plazos y canales definidos, para resolver la controversia subyacente antes de reversar o negar la reversión. 

Este es, precisamente, un vacío que corresponde al mismo capítulo que regula los portales de contacto y los deberes de información en el comercio electrónico (artículos 49, 50 y 53): si la ley ya exige que los proveedores mantengan registros de sus transacciones y que los portales de contacto identifiquen plenamente a los oferentes, no tiene sentido que, cuando se activa la reversión, esa misma información no fluya de manera obligatoria entre el proveedor y la entidad financiera. En la práctica, esto significa que el banco actúa como una suerte de correa de transmisión que recibe la queja del consumidor, pero que no siempre tiene manera eficaz de verificar con el proveedor, en tiempo real, si la queja tiene o no fundamento, precisamente porque la ley nunca impuso esa obligación de diálogo entre ambos. El resultado es previsible: procesos que se alargan, reversiones que se niegan o se aprueban sin verificación adecuada, y un consumidor que queda en la mitad de una disputa entre dos actores que no están obligados a hablar entre sí sobre su caso.

A esto se suma un vacío que, hasta donde tengo conocimiento, nadie ha llenado con evidencia empírica: no existen estudios sistemáticos que midan cuánto tiempo tardan en la práctica los proveedores y las entidades financieras en efectivamente devolver el dinero al consumidor, frente a los plazos que la norma anuncia. Esto tiene una consecuencia que me parece grave desde la perspectiva de la buena fe: se le termina prometiendo al consumidor, en el discurso institucional y comercial, una protección expedita que en la práctica no siempre se cumple en los tiempos que razonablemente esperaría, y esa brecha entre la promesa normativa y la realidad operativa erosiona la confianza en el mecanismo mismo.

El reparto de responsabilidades en un comercio electrónico cada vez más intermediado

Íntimamente relacionado con lo anterior está un problema de fondo que la creciente intermediación en el comercio electrónico ha hecho cada vez más urgente: la necesidad de determinar con claridad cuáles son las reglas de responsabilidad aplicables a cada uno de los actores que participan en una transacción de consumo digital. Cuando el Estatuto se redactó en 2011, el escenario típico de comercio electrónico era relativamente simple: un proveedor que vendía directamente al consumidor a través de su propio sitio web. Hoy, sin embargo, la intermediación es la regla, no la excepción: portales de contacto que conectan a múltiples oferentes con los consumidores (artículo 53), pasarelas y participantes del proceso de pago, operadores logísticos que gestionan la entrega, y en muchos casos plataformas que ni producen ni distribuyen el bien, pero que estructuran toda la experiencia de compra del consumidor.

Frente a esta multiplicidad de actores, el Estatuto sigue construido, en buena medida, sobre la lógica binaria proveedor-consumidor, y solo de manera parcial , a través del artículo 53,  se ocupa de la figura del portal de contacto, limitándose a exigirle que verifique la identificación de los oferentes. Esto deja sin resolver preguntas que la práctica ya está planteando con frecuencia: ¿qué responsabilidad tiene el intermediario cuando el oferente que verificó resulta ser fraudulento? ¿qué responsabilidad asume el operador logístico cuando el producto se pierde o se daña en tránsito? ¿cómo se distribuye la responsabilidad cuando el consumidor no logra identificar con claridad si su reclamo debe dirigirse al productor, al proveedor, al intermediario o al participante del proceso de pago?

No se trata de un problema exclusivo de la reversión del pago, sino de un problema estructural que atraviesa todo el capítulo de comercio electrónico: a medida que la intermediación se vuelve más compleja y más común, la ausencia de reglas claras sobre quién responde por qué termina trasladando al consumidor la carga de descifrar, caso por caso, a cuál de los múltiples actores debe dirigir su reclamo, y traslada a las empresas la incertidumbre sobre el alcance real de su propia responsabilidad. Este es, precisamente, uno de los puntos que las mesas técnicas deberían priorizar: no ajustar artículo por artículo la responsabilidad de cada actor de manera aislada, sino definir un marco general y coherente de responsabilidad para los distintos roles que hoy conviven en una transacción de comercio electrónico intermediado.

El rol de la Red Nacional de Protección al Consumidor y la pregunta pendiente sobre sus recursos

Un quinto punto que las mesas técnicas no pueden seguir postergando es una revisión honesta del funcionamiento de la Red Nacional de Protección al Consumidor, prevista en el artículo 75 de la ley. Vale la pena recordar que, conforme al parágrafo 3° del artículo 61, el cincuenta por ciento de las sanciones que impone la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor se destina precisamente a fortalecer esta Red. 

Estamos hablando, después de quince años y de un número considerable de sanciones impuestas, de recursos que no son menores. La pregunta que como país no nos hemos hecho con suficiente rigor es si esos recursos han producido resultados proporcionales a su magnitud: si la Red ha logrado la presencia regional efectiva que la norma imaginó, si las alcaldías y las ligas de consumidores que la integran cuentan hoy con capacidad real de atención, y si existe algún mecanismo de rendición de cuentas público sobre el destino específico de esos fondos. 

No tengo, para ser honesta, una respuesta definitiva a esa pregunta, y es justamente por eso que insisto en que se trata de un tema para mesa técnica y no para afirmación apresurada: pero la sola magnitud de los recursos involucrados, contrastada con el bajo perfil público que tiene hoy la Red frente al ciudadano promedio, es motivo suficiente para exigir una evaluación seria.

La simbiosis necesaria entre protección de datos y protección al consumidor

Un sexto eje que la eventual actualización del Estatuto no puede seguir postergando es la relación entre la protección al consumidor y la protección de datos personales, hoy regulada de manera separada por la Ley 1581 de 2012. Esta separación normativa tuvo sentido en su momento, pero la realidad del mercado ha hecho que ambas materias se entrelacen de forma prácticamente inseparable: el perfilamiento de consumidores con fines comerciales, la personalización de precios y ofertas a partir de datos de comportamiento, y el uso de información personal para decisiones de crédito son, al mismo tiempo, fenómenos de protección de datos y fenómenos de protección al consumidor, y hoy se analizan con marcos jurídicos que no siempre dialogan entre sí de manera fluida. Avanzar hacia una mayor simbiosis entre ambos regímenes no significa necesariamente fusionarlos, pero sí exige que la eventual reforma del Estatuto considere expresamente los puntos de contacto entre ambas materias.

Los préstamos en línea: el problema de qué se reputa como interés

Finalmente, no puede omitirse en esta discusión la necesidad de revisar el tratamiento regulatorio de los préstamos en línea, y en particular un problema que se ha vuelto central en la práctica: la pregunta de qué se reputa como interés en este tipo de operaciones. El artículo 45 de la Ley 1480 de 2011, modificado por la Ley 2439 de 2024, establece que cuando el otorgamiento y ejecución de las operaciones de crédito se realicen mediante sistemas de financiación desarrollados a través de medios electrónicos, se reputarán como intereses todos los cargos por concepto de uso de tecnología, mientras que no se reputarán como tales los rubros que se causen de manera independiente al crédito y hayan sido debidamente informados, tales como seguros, avales, impuestos y firma electrónica.

Esta distinción, aunque bien intencionada, abre una puerta que algunas plataformas de crédito digital han aprendido a usar en su beneficio: la posibilidad de estructurar el costo real del crédito a través de conceptos que, formalmente, no se reputan interés , comisiones por evaluación, seguros asociados de manera casi automática al desembolso, «membresías» o «avales» que en la práctica el consumidor no puede rechazar sin perder acceso al crédito, y que por esa vía escapan al límite legal de la tasa de usura. 

El resultado es que el consumidor puede terminar pagando, por la vía de estos conceptos adicionales, un costo total del crédito muy superior al que resultaría de aplicar honestamente el límite de interés bancario corriente, sin que formalmente se haya superado ningún tope.

Este es, en mi criterio, el punto que debería concentrar la atención regulatoria sobre los préstamos en línea, más que cualquier otro aspecto de su funcionamiento: no basta con exigir que estos conceptos adicionales se informen adecuadamente al consumidor – que es, en esencia, lo único que hoy exige la norma; es necesario que la autoridad competente evalúe, caso por caso o mediante reglas generales, cuándo un cargo que se presenta como «seguro» o «aval» es, en sustancia, una forma de remuneración del crédito que debería reputarse como interés para efectos del límite de usura. Mientras esa evaluación sustancial no exista, la prohibición de la usura seguirá siendo, en el crédito digital, una norma fácil de eludir en la forma y difícil de hacer valer en el fondo.

Una advertencia final: el riesgo de reformar sin comprender el sistema

Cierro con la idea que atraviesa todo lo anterior. En mi experiencia como profesora, como abogada y como funcionaria que en su momento tuvo la responsabilidad de aplicar este Estatuto, he visto que los intentos de reforma más recientes han carecido, en general, del rigor técnico que la materia exige. 

Se han propuesto cambios puntuales, motivados muchas veces por casos particulares que generaron atención pública, sin que exista una comprensión completa de cómo esa modificación puntual interactúa con el resto del andamiaje normativo. Los quince años del Estatuto del Consumidor son una buena ocasión para cambiar ese método. No propongo que el Estatuto sea intocable, ni que toda actualización sea inconveniente; propongo, más bien, que cualquier cambio se construya sobre mesas técnicas serias, con evidencia empírica cuando esta no existe todavía, con participación amplia y con la mirada puesta en el sistema completo, no en la norma aislada.

Los puntos que he desarrollado en este escrito no agotan, ni pretenden agotar, la lista de temas que merecen revisión técnica. Hay otras modificaciones pendientes de análisis que no alcancé a abordar aquí y que también deberían tener un lugar en esas mesas de trabajo. Por eso quiero cerrar con un llamado enfático: a la comunidad académica, para que asuma un rol activo y sostenido en el estudio de estos problemas y no se limite a reaccionar cuando ya se han presentado los proyectos de reforma; a las autoridades de protección al consumidor, para que aporten la evidencia empírica que hoy falta y que solo ellas están en capacidad de producir a partir de su experiencia de aplicación cotidiana de la norma; y al Congreso recién instalado, para que antes de legislar convoque y escuche a quienes llevamos años estudiando y aplicando este Estatuto, en lugar de repetir el método de los parches aislados que ha caracterizado los últimos años.

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^[1] Abogada con más de quince años de experiencia en derecho privado, derecho comercial, protección al consumidor, asuntos regulatorios y resolución de controversias complejas. Ha ejercido cargos de alta dirección en el sector público y privado, incluyendo el de Superintendente Delegada para la Protección del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio y gerente legal regional de una importante compañía multinacional con operaciones en América Latina. Actualmente es socia fundadora de Corcione Abogados, firma enfocada en la solución de controversias, derecho privado y regulación económica.

Es abogada de la Universidad Externado de Colombia y cuenta con una Maestría en Sistema Jurídico Romanista, Unificación del Derecho y Derecho de la Integración con énfasis en Derecho Privado de la Università degli Studi di Roma Tor Vergata (Italia). Es profesora de derecho privado, derecho comercial y derecho del consumo en la Universidad Externado de Colombia y en otras instituciones académicas del país.

Actualmente es miembro del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho del Consumo y fue seleccionada por Colombia para integrar el Global Forum on Consumer Policy de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Es autora de publicaciones especializadas en derecho privado, responsabilidad civil, derecho comercial y protección al consumidor.

Ha recibido diversos reconocimientos académicos y profesionales, entre ellos el reconocimiento como Mejor Gerente Pública de la Superintendencia de Industria y Comercio en 2020. Durante su formación académica obtuvo becas y distinciones por excelencia académica en la Universidad Externado de Colombia.