SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: RETOS REGULATORIOS FRENTE A LOS DESAFÍOS DE PRESTACIÓN, SOSTENIBILIDAD Y MERCADO 

Por: Paula Sánchez Guzmán^[1]

Es por ello por lo que para materializarla y continuar los avances significativos que el sector ha venido presentando es indispensable entender que este conlleva una muy importante actividad empresarial sometida a las reglas ordinarias del mercado además de constituirse como el instrumento para: la realización de derechos, la libertad en actividades económicas sometidas a regulación, el desarrollo territorial, la productividad y la sostenibilidad ambiental.  

Esta doble dimensión explica buena parte de las dificultades actuales y nos obliga a analizar como la economía social de mercado promovida por la Constitución de 1991 se convirtió en la base estructural de prestación de servicios públicos en Colombia que fundada en la Libertad de empresa y libre iniciativa privada permite la entrada de diversos actores en la prestación pero con una importante intervención del Estado en la economía que debe propender por servicios públicos para todos en condiciones óptimas de prestación y asequibilidad. 

La Constitución Política de 1991 estableció un modelo en el que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, pero en el que su prestación puede estar a cargo del Estado, de comunidades organizadas o de particulares. La Ley 142 de 1994 desarrolló este mandato y creó un régimen de libertad de empresa sometido a intervención estatal, regulación económica, vigilancia y control. El modelo buscó conciliar eficiencia, competencia, solidaridad, redistribución, cobertura y calidad. 

Después de más de tres décadas, el contexto en el que funciona ese diseño ha cambiado profundamente. Colombia enfrenta brechas urbano-rurales persistentes, nuevas demandas de inversión, restricciones fiscales, cambio climático, transición energética, transformación tecnológica, economía circular, nuevos modelos comunitarios de prestación y mayores exigencias ciudadanas de transparencia y participación. Por ello, el debate actual no debería limitarse a determinar si una norma es suficiente o insuficiente, sino a preguntarse si la arquitectura regulatoria continúa generando los incentivos adecuados para alcanzar los fines constitucionales. 

El reto no consiste únicamente en ampliar cobertura, se trata de garantizar acceso efectivo, calidad, continuidad, eficiencia, sostenibilidad financiera y ambiental, innovación y equidad, sin destruir los incentivos económicos necesarios para que exista inversión pública y privada. En este escenario, la regulación debe evolucionar desde una lógica centrada principalmente en costos y cumplimiento hacia una regulación orientada a resultados, resiliencia, eficiencia, innovación y creación de valor público. 

Si bien es cierto la Ley 142 de 1994 nos permitió avanzar de forma satisfactoria en sectores como la energía y el gas aún persisten retos importantes en materia de agua potable y saneamiento básico asociados principalmente a cobertura, calidad para usuarios de menores o nulos recursos, en este sentido es importante que la nueva agenda nacional se enfoque en resolver: 

1.  Tensión estructural entre regulación nacional y diversidad territorial 

Uno de los problemas centrales del régimen colombiano es la distancia existente entre la uniformidad jurídica y la diversidad material del territorio. La Ley 142 de 1994 establece reglas generales aplicables a los diferentes servicios y a los distintos prestadores, pero las condiciones bajo las cuales se presta un servicio pueden variar radicalmente entre una capital, un municipio intermedio, una zona rural dispersa o un territorio con baja capacidad institucional. 

Esta diversidad no es un elemento accesorio. Determina los costos de inversión, la estructura de demanda, las posibilidades de generación de economías de escala, la disponibilidad de fuentes hídricas, las condiciones topográficas, la capacidad de recaudo, la formalización de usuarios y la capacidad administrativa del prestador. En consecuencia, una regulación no diferenciada puede producir resultados muy diferentes dependiendo del territorio. 

Esto plantea la necesidad de profundizar la regulación diferencial. La diferenciación no debería significar menores obligaciones esenciales ni estándares inferiores de prestación. Debería significar instrumentos regulatorios adecuados al tamaño, naturaleza, riesgo, capacidad y contexto del prestador. 

El Decreto 960 de 2025, relacionado con los gestores comunitarios de acueducto y saneamiento básico, constituye un ejemplo de esta tendencia. El reconocimiento jurídico de formas comunitarias de prestación obliga a construir reglas que permitan su sostenibilidad sin desconocer los principios de calidad, continuidad, protección de usuarios y responsabilidad ambiental. 

El reto consiste, entonces, en pasar de una regulación predominantemente uniforme a una regulación territorialmente sensible. Esto exige segmentar prestadores, diferenciar obligaciones cuando esté justificado y utilizar criterios de proporcionalidad regulatoria. El principio debería ser sencillo: obligaciones más exigentes donde exista mayor capacidad y riesgo, y esquemas de apoyo, transición y fortalecimiento institucional donde las condiciones estructurales lo exijan. 

2.  Cobertura: del acceso nominal al acceso efectivo 

La cobertura continúa siendo uno de los indicadores más importantes para evaluar el cumplimiento de los fines sociales en materia de servicios públicos; sin embargo, una lectura exclusivamente cuantitativa puede ocultar problemas relevantes, toda vez que tener una conexión no significa necesariamente contar con un servicio continuo, seguro, asequible y de calidad. 

Los informes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios muestran que las principales brechas se concentran en determinados territorios rurales y municipios con menores capacidades institucionales. En acueducto y alcantarillado, la diferencia entre las áreas urbanas y rurales evidencia que el desafío de cobertura se encuentra estrechamente relacionado con la dispersión poblacional, los costos de infraestructura y la capacidad de gestión. 

Desde el punto de vista regulatorio, esto exige revisar la manera en que se construyen los indicadores,  la cobertura debería complementarse con variables de continuidad, calidad, presión, tratamiento, micromedición, asequibilidad y confiabilidad. Un usuario conectado a una red que presta el servicio de manera intermitente no se encuentra en la misma situación que quien recibe agua potable de forma continua, ni quien accede al servicio a través de mecanismos alternativos de prestación como lo son carrotanque o pilas públicas en materia de agua potable. 

Por ello, la regulación debe avanzar hacia una concepción de acceso efectivo, esta transformación tiene consecuencias tarifarias, de planeación y de supervisión: los planes de inversión deberían priorizar no solo el número de nuevas conexiones, sino la reducción de interrupciones, la reposición de infraestructura crítica y la disminución de riesgos. 

También es necesario fortalecer la articulación entre regulación sectorial y planeación territorial: los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo municipales y departamentales y los instrumentos de planificación sectorial deben dialogar con las decisiones de inversión de los prestadores. La expansión urbana sin infraestructura suficiente genera presiones posteriores sobre el sistema y puede trasladar costos de manera inequitativa. 

Una política de cobertura sostenible requiere, por tanto, que la regulación permita identificar dónde la expansión mediante redes convencionales es eficiente y dónde resulta necesario utilizar soluciones alternativas, esquemas comunitarios o tecnologías descentralizadas. 

3.  Tarifas: entre eficiencia económica, asequibilidad y legitimidad social 

La discusión tarifaria constituye uno de los puntos más sensibles del derecho de los servicios públicos en Colombia, la tarifa cumple simultáneamente funciones económicas y sociales, debe permitir recuperar costos eficientes, remunerar inversiones, mantener infraestructura y generar señales adecuadas de consumo, pero también debe ser compatible con la capacidad de pago de los hogares y con los principios de solidaridad y redistribución de ingresos establecidos en el régimen de prestación. 

El error consiste en presentar la tarifa como una variable que únicamente puede subir o bajar, una regulación tarifaria moderna debe preguntarse qué costos se están reconociendo, cuáles son eficientes, qué resultados obtiene el usuario a cambio y qué riesgos deben asumir los prestadores. 

En este contexto, el nuevo marco tarifario de acueducto y alcantarillado para grandes prestadores, desarrollado por la CRA, resulta relevante porque busca introducir mayores incentivos relacionados con eficiencia, pérdidas y resultados. Esta evolución puede contribuir a superar un esquema en el que el reconocimiento de costos tenga un peso superior al de la medición de resultados, sin embargo su diseño e implementación pueden generar incrementos tarifarios, afectar la sostenibilidad financiera de los prestadores y trasladar costos a los usuarios sin garantizar que las mejoras en la calidad del servicio se produzcan al mismo ritmo, toda vez que la actualización de los costos de referencia, las exigencias ambientales, las inversiones y las metas de reducción de pérdidas pueden presionar al alza las facturas. 

La regulación debería profundizar una distinción entre costos eficientes, inversiones necesarias, riesgos empresariales, ineficiencias y cargas de política pública. No todo costo en que incurra un prestador debe trasladarse automáticamente al usuario. Cuando una erogación deriva de una decisión empresarial ineficiente, la lógica económica de la regulación exige analizar quién debe asumirla. 

Al mismo tiempo, tampoco puede desconocerse que determinados territorios requieren inversiones cuyo costo no puede ser cubierto exclusivamente por la tarifa. En esos casos, la política pública debe establecer mecanismos transparentes de financiación, subsidios, aportes presupuestales o esquemas de cofinanciación. 

El desafío es construir una tarifa eficiente económica y socialmente: suficientemente sólida para garantizar sostenibilidad empresarial, pero suficientemente transparente para que el usuario pueda comprender qué está pagando y qué resultados espera recibir que además reconozca su capacidad de pago. 

4.  Pérdidas de agua: convertir la eficiencia técnica en incentivo económico 

Las pérdidas de agua constituyen uno de los ejemplos más claros de cómo un problema técnico se transforma en un problema jurídico y económico. Agua captada, tratada y transportada que no llega a convertirse en consumo facturado representa presión sobre las fuentes hídricas, costos de energía y tratamiento, necesidades adicionales de inversión y efectos potenciales sobre la tarifa. 

La regulación reciente de la CRA tradicionalmente incorpora metas y planes de reducción de pérdidas para determinados prestadores. Este enfoque resulta importante porque desplaza la discusión desde el reconocimiento pasivo de una situación existente hacia la obligación de mejorarla, sin embargo, deben fortalecerse los incentivos económicos si un prestador logra reducir pérdidas por encima de las metas. 

Esta lógica puede extenderse a otros indicadores: energía utilizada por metro cúbico producido, consumo energético de plantas, eficiencia de tratamiento, continuidad del servicio y calidad del agua. 

La regulación por resultados ofrece aquí una herramienta poderosa. En lugar de controlar únicamente si el prestador cumple procedimientos, puede establecer metas verificables y vincular parte de los incentivos económicos a su cumplimiento. 

5.  Cambio climático, seguridad hídrica y resiliencia regulatoria 

El cambio climático modifica las premisas sobre las cuales se construyeron buena parte de los modelos tradicionales de planificación de servicios públicos en el mundo, los sistemas de provisión de agua y energía dependen de recursos naturales cuya disponibilidad puede presentar mayor variabilidad; Las sequías prolongadas, inundaciones, deslizamientos, incendios y otros eventos extremos pueden afectar simultáneamente infraestructura, oferta y costos. 

En este escenario, la regulación debe incorporar el concepto de resiliencia, ya que no basta con financiar infraestructura para satisfacer la demanda esperada bajo condiciones normales, es necesario evaluar la capacidad de los sistemas para resistir perturbaciones y recuperar su funcionamiento. Esto implica reconocer regulatoriamente inversiones destinadas a diversificar fuentes de abastecimiento, mejorar almacenamiento, reducir vulnerabilidades, modernizar redes, incorporar sistemas de monitoreo y desarrollar soluciones de emergencia. 

En acueducto, la seguridad hídrica exige además revisar la relación entre prestación y gestión de la cuenca. El prestador no puede ser visto de manera aislada de la disponibilidad y calidad de la fuente. La regulación económica debe dialogar con la regulación ambiental. 

Una agenda normativa moderna debería promover también el reúso de aguas residuales tratadas, la economía circular del agua permite reducir la presión sobre fuentes convencionales y crear nuevos usos productivos. Para que esto ocurra, es necesario que las reglas ambientales, tarifarias y de mercado sean compatibles entre sí. 

La regulación climáticamente resiliente requiere, además, mecanismos de revisión periódica. Los supuestos utilizados para proyectar demanda, costos o disponibilidad de recursos no deberían permanecer inalterados durante largos períodos si las condiciones objetivas han cambiado y con el cambio climático estos riesgos de modificación son una variable permanente.  

6.         Alcantarillado y saneamiento: de la disposición a la economía circular del agua 

El saneamiento básico representa uno de los sectores donde la regulación debe producir una transformación estructural. Históricamente, el alcantarillado se ha concebido principalmente como un servicio destinado a recolectar y transportar aguas residuales hacia sistemas de tratamiento o disposición, sin embargo el enfoque contemporáneo debe ser más amplio. 

Una planta de tratamiento puede generar agua susceptible de reúso, biogás, energía, nutrientes y otros subproductos. Por ello, el saneamiento puede convertirse en una actividad de recuperación de recursos. Y para esta transformación requiere revisar incentivos, si la regulación remunera únicamente la prestación tradicional, el prestador tendrá pocos incentivos para invertir en tecnologías cuyo retorno económico se materializa mediante productos o servicios diferentes del servicio principal. 

La regulación puede crear condiciones para que el reúso y la recuperación de recursos sean económicamente viables. Esto supone definir estándares de calidad, reglas de responsabilidad, mecanismos de medición y modelos de remuneración, también debe abordarse la relación entre infraestructura y ordenamiento territorial, el crecimiento de asentamientos sin redes adecuadas puede incrementar vertimientos y deteriorar fuentes receptoras, las decisiones de expansión urbana deben considerar la capacidad de los sistemas de saneamiento. 

Desde una perspectiva empresarial, el reto consiste en transformar costos ambientales en oportunidades de innovación y desde una perspectiva jurídica, consiste en establecer reglas claras que permitan invertir, operar y comercializar los productos derivados del tratamiento sin generar incertidumbre sobre responsabilidades y competencias. 

7.  El servicio de aseo: del enterramiento a la economía circular 

El sector de aseo enfrenta una transformación significativa, durante décadas, el modelo se estructuró alrededor de la recolección, transporte y disposición final. Aunque estas actividades siguen siendo esenciales, la economía circular obliga a cambiar la jerarquía de prioridades; El Decreto 670 de 2025, en desarrollo de la política de Basura Cero, incorpora elementos orientados al tratamiento, aprovechamiento y valorización de residuos y al desarrollo de parques tecnológicos y ambientales. El cambio es relevante porque introduce una visión en la que los residuos pueden ser insumos para nuevos procesos productivos, sin embargo el principal desafío normativo es económico: ¿cómo hacer que recuperar valor sea competitivo frente a disponer? La respuesta no puede depender exclusivamente de obligaciones por parte de los operadores. Se requieren señales económicas coherentes. La regulación debe establecer reglas para evitar subsidios cruzados ineficientes y asegurar que el usuario conozca el destino de los recursos. 

El aprovechamiento de materiales, tratamiento de orgánicos y producción de combustibles derivados de residuos requieren además coordinación con normas ambientales, industriales, sanitarias y de transporte. La fragmentación regulatoria puede convertirse en una barrera para la inversión. El objetivo debería ser construir una cadena de valor de residuos en la que la disposición final sea la última alternativa y en la que el marco jurídico facilite proyectos técnica y económicamente viables. 

De la misma forma es importante reforzar todas aquellas medidas que reconocen la labor realizada por los recicladores de oficio en la actividad de aprovechamiento, en cumplimento de las acciones afirmativas establecidas por la Corte Constitucional, que por lo dicho se convertirá con el paso de los años en la actividad predominante del servicio de aseo que debe transitar por el camino de la reducción de residuos hacia disposición final. 

8.  Energía y gas: transición energética sin sacrificar confiabilidad 

Los sectores de energía eléctrica y gas natural enfrentan una tensión adicional, la transición energética exige acelerar la incorporación de fuentes renovables, almacenamiento, generación distribuida, digitalización y nuevas tecnologías, Sin embargo, el sistema debe mantener confiabilidad, suficiencia y calidad. 

Una regulación excesivamente concentrada en una sola dimensión puede generar efectos no deseados, ya que la descarbonización necesita señales de inversión; la confiabilidad necesita capacidad firme e infraestructura; y la asequibilidad exige controlar los impactos sobre los usuarios. 

En gas, la disponibilidad del recurso, la infraestructura de transporte y distribución, los mecanismos de contratación y la formación de precios requieren reglas capaces de equilibrar eficiencia y seguridad de abastecimiento. En electricidad, la incorporación de nuevas fuentes debe acompañarse de inversiones en redes y mecanismos que permitan gestionar variabilidad. 

El reto regulatorio es construir mercados flexibles, pero previsibles. Los inversionistas necesitan conocer las reglas y sus horizontes; los usuarios necesitan protección; y el Estado debe preservar su capacidad de intervención frente a fallas de mercado, la transición energética también debe incorporar una dimensión territorial: no todos los municipios tienen las mismas condiciones para generación distribuida, proyectos solares, eólicos, biomasa o pequeñas centrales. Las comunidades y entidades territoriales deben contar con mecanismos adecuados de participación y coordinación. 

La regulación del futuro deberá integrar progresivamente energía, ambiente, territorio, tecnología y datos. 

9.  Gobernanza institucional: coordinar antes que multiplicar normas 

Uno de los riesgos del sistema colombiano consiste en responder a cada nuevo problema mediante la expedición de una nueva norma, en esta dinámica el resultado es generalmente una acumulación regulatoria que incremente costos de cumplimiento sin solucionar las causas estructurales. 

Los servicios públicos requieren la interacción de ministerios, comisiones de regulación, Superintendencia, autoridades ambientales, municipios, departamentos, prestadores y usuarios, cuando estas instituciones actúan sin suficiente coordinación, pueden surgir conflictos de competencia, duplicidad de obligaciones y retrasos en proyectos; Un instrumento particularmente importante es la evaluación de impacto regulatorio. Antes de expedir reglas con efectos económicos significativos debería analizarse qué problema se pretende resolver, cuáles son las alternativas, cuáles son los costos para prestadores y usuarios, qué beneficios se esperan y cómo se medirá el resultado. 

La calidad regulatoria, en consecuencia, debe medirse no por el número de normas expedidas, sino por la capacidad de las normas para resolver problemas concretos con el menor costo social posible. 

10.  Información, digitalización e inteligencia regulatoria 

La información constituye una infraestructura esencial de la regulación, sin datos confiables sobre usuarios, costos, inversiones, calidad, pérdidas, continuidad y desempeño, las decisiones regulatorias pueden basarse en aproximaciones incompletas. 

Colombia cuenta con sistemas de información sectoriales importantes, como el Sistema Único de Información, pero el desafío consiste en mejorar su interoperabilidad y calidad, la información reportada por prestadores debería poder cruzarse de manera eficiente con información territorial, ambiental, financiera y social. 

La digitalización también abre oportunidades para transformar la supervisión. Sensores, medición inteligente, análisis de datos e inteligencia artificial pueden permitir detectar anomalías, anticipar fallas y orientar la supervisión hacia prestadores o variables de mayor riesgo, sin embargo, la incorporación tecnológica requiere reglas: Deben definirse estándares de calidad de datos, responsabilidades, protección de información, interoperabilidad y ciberseguridad. 

La regulación basada en datos puede hacer más eficiente la supervisión y reducir cargas innecesarias para prestadores que demuestran buen desempeño. Esto permitiría pasar de un modelo en el que todos reportan prácticamente lo mismo a uno de supervisión basada en riesgo. 

11.  Protección del usuario y legitimidad de la regulación 

El usuario es el centro constitucional del régimen de servicios públicos, Sin embargo, la protección efectiva no depende únicamente de establecer derechos en las normas, también requiere que los usuarios comprendan las tarifas, tengan información suficiente sobre calidad y puedan reclamar de manera efectiva. La transparencia tarifaria debe ser una prioridad. El usuario debería poder identificar de manera sencilla qué componentes explican su factura, qué subsidios recibe o aporta, qué costos corresponden a cada componente y qué resultados obtiene el prestador. 

La participación ciudadana también debe evolucionar. No debería limitarse a mecanismos formales de consulta. Los procesos regulatorios pueden utilizar herramientas digitales, datos abiertos y mecanismos deliberativos que permitan identificar problemas antes de que se conviertan en conflictos; La legitimidad de una decisión regulatoria depende de su fundamento técnico, pero también de la capacidad institucional para explicarla, La complejidad matemática de una metodología tarifaria no puede convertirse en una barrera para el control social. 

La protección del usuario debe coexistir con la sostenibilidad empresarial, ya que una empresa financieramente inviable tampoco puede garantizar derechos de manera permanente. Por eso, el enfoque de usuario debe incorporar la sostenibilidad de largo plazo del sistema. 

12.  El papel de la inversión privada y pública 

La transformación de los servicios públicos requiere grandes inversiones: Redes de acueducto y alcantarillado, plantas de tratamiento, infraestructura energética, sistemas de residuos y tecnologías digitales demandan recursos significativos. 

El Estado no puede asumir necesariamente toda la financiación, pero tampoco puede limitarse a esperar inversión privada, La política pública y la regulación debe construir condiciones para que ambos tipos de inversión se complementen. Para el sector privado, la estabilidad regulatoria es un activo y cambios frecuentes, incertidumbre tarifaria, dificultades de permisos o reglas contradictorias pueden aumentar el costo de capital y reducir el interés por determinados proyectos. 

Para el sector público, el desafío consiste en orientar recursos hacia proyectos con mayor impacto social y evitar que las restricciones fiscales terminen desplazando inversiones esenciales.  La regulación debe, por tanto, considerar el costo de capital como una variable relevante: Una regla aparentemente favorable al usuario en el corto plazo puede resultar contraproducente si eleva de manera significativa el riesgo regulatorio y encarece las inversiones futuras. 

La seguridad jurídica no significa congelar las normas, significa establecer procesos previsibles para modificarlas y garantizar que los cambios se basen en evidencia, transición razonable y evaluación de impactos. 

Conclusión: regular mejor, no simplemente es regular más 

El futuro de los servicios públicos domiciliarios en Colombia no depende exclusivamente de construir más infraestructura. Depende de crear las reglas económicas e institucionales que hagan sostenible esa infraestructura. Una red de acueducto sin mantenimiento, una planta de tratamiento sin financiación suficiente, un sistema de residuos que depende indefinidamente del enterramiento o una red eléctrica que no puede adaptarse a nuevas fuentes de generación revelan el mismo problema: la infraestructura necesita instituciones y reglas capaces de sostenerla. 

El desafío regulatorio de la próxima década debería ser pasar de un modelo centrado fundamentalmente en cobertura y costos a uno orientado a resultados, resiliencia, innovación, sostenibilidad y valor público. Esto no significa abandonar los principios de la Ley 142 de 1994, sino actualizarlos frente a nuevas realidades. 

La Ley 142 continúa siendo la columna vertebral del sistema, sin embargo, el entorno económico, tecnológico y ambiental en el que opera ha cambiado sustancialmente. La pregunta ya no es si Colombia necesita regulación económica de los servicios públicos; la verdadera pregunta es qué tipo de regulación necesita un país que enfrenta simultáneamente desigualdad territorial, transición energética, cambio climático, escasez hídrica, transformación tecnológica y economía circular. 

La respuesta debería construirse alrededor de un principio: la regulación debe proteger al usuario sin desincentivar la inversión, promover la competencia sin desconocer las fallas estructurales de los mercados y garantizar sostenibilidad ambiental sin sacrificar continuidad y calidad. Esto exige una regulación técnicamente sólida, jurídicamente previsible, territorialmente sensible y abierta a la innovación. En otras palabras, el futuro de los servicios públicos domiciliarios exige pasar de una regulación centrada en controlar prestadores a una regulación capaz de diseñar mercados y orientar comportamientos hacia resultados socialmente deseables. Ese es, probablemente, el principal desafío del derecho de la empresa y los mercados aplicado a los servicios públicos domiciliarios en Colombia. 

Bibliografía 

Constitución Política de Colombia, artículos 365 a 370 

Ley 142 de 1994 

Decreto 1077 de 2015 y sus modificaciones 

Decreto 960 de 2025

Decreto 670 de 2025

Resolución CRA 943 de 2021 

Resoluciones CRA 1032 y 1038 de 2026  

Informe Nacional de coberturas de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo 

VIGENCIA 2024. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 

Sentencia C-150 de 2003. Corte Constitucional 

---

^[1] Docente Investigadora Departamento de Derecho de la Empresa y los Mercados. Directora Observatorio de Servicios Públicos