CUOTAS DE MANEJO, INCLUSIÓN FINANCIERA Y LIBERTAD ECONÓMICA EN COLOMBIA. UNA MIRADA AL PROYECTO DE LEY No. 281 DE 2025

Por: Adriana Lucia López Álvarez

Según la exposición de motivos, el proyecto busca promover una inclusión financiera efectiva a través de tres medidas estructurales e integradas siendo estas i) el uso habitual y confiado de los servicios financieros, incluyendo el acceso a una cuenta bancaria y la eliminación de las cuotas de manejo, retiros y transferencias, ii) prohibir el reporte negativo para obligaciones con saldos inferiores a una cuarta parte del SMMLV, -umbral este que protege especialmente a la población vulnerable-, y, iii) garantizar la transparencia en seguros asociados a productos financieros eliminando prácticas abusivas de condicionamiento y promoviendo la libre competencia; indicando a su vez que la eliminación de estas barreras no solo ofrece alivio económico, sino que busca cambiar la mentalidad del consumidor incentivándolo a utilizar los servicios bancarios y los pagos digitales, todo alineado con una visión global de la inclusión financiera donde la reducción de costos es factor clave para cerrar las brechas de exclusión, siendo la intención del proyecto la protección especial a la población de bajos ingresos como medida económica y de equidad social para reducir la desigualdad^[2] .

Entrando a los temas específicos que abarca el proyecto, podemos destacar los siguientes a manera de resumen de su articulado:

Objeto y alcance

El objeto del proyecto consiste en: a) promover la inclusión financiera mediante la eliminación de las tasas de manejo, retiro y transferencia para personas naturales; b) fortalecer la protección al consumidor financiero a través de la regulación de seguros asociados a productos crediticios; y c) perfeccionar el régimen de habeas data crediticio para deudas de menor cuantía, con el fin de democratizar el acceso al sistema financiero, reducir barreras económicas y proteger especialmente a poblaciones de bajos ingresos,^[3] estableciendo que las disposiciones del proyecto serán aplicables a todos los establecimientos de crédito vigilados por la Superfinanciera, incluyendo a bancos, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, cooperativas financieras y sociedades especializadas en depósitos y pagos electrónicos^[4].

Productos y servicios gratuitos

El proyecto dispone que los establecimientos vigilados por la Superfinanciera no podrán cobrar a los beneficiarios cuotas de manejo, retiros en corresponsales propios, retiros en oficinas y retiros en cajeros propios, transferencias por internet de la misma entidad y transferencias a cuentas de otros bancos, servicios internacionales, reposición de tarjetas por pérdida o robo y certificados y extractos adicionales^[5].

Información negativa en centrales de riesgo

El proyecto adiciona un parágrafo al artículo 12 de la Ley 1266 de 2008 -conocida como ley de habeas data financiero-, estableciendo que no procederán reportes de información negativa sobre incumplimiento de obligaciones cuando el saldo final de la obligación sea inferior a una cuarta parte del salario mínimo mensual legal vigente^[6], es decir, cuando sea inferior a cuatrocientos treinta y siete mil setecientos veintiséis pesos colombianos ($437.726 COP) para el año en curso. 

Transparencia en seguros asociados a productos financieros

El proyecto adiciona un artículo a la Ley 1328 de 2009 -régimen de protección al consumidor financiero-, que prohíbe a las entidades condicionar productos financieros (incluyendo todos los productos crediticios que contemplen seguros asociados o vinculados) a seguros específicos, debiendo ofrecer mínimo tres opciones de aseguradoras precalificadas, permitiendo un periodo de reflexión de diez días para modificar o cancelar seguros y aceptando seguros externos que cumplan requisitos técnicos mínimos, debiendo informar a los usuarios estos derechos y prerrogativas de forma expresa, clara y por escrito o medio electrónico (que permita verificar su entrega y comprensión por parte del cliente), tanto en la etapa precontractual como a la firma del contrato^[7].

Régimen sancionatorio

Por último, el proyecto de ley establece que el incumplimiento de sus disposiciones incluyendo las obligaciones a cargo del defensor del consumidor financiero y demás disposiciones vigentes en materia de protección al consumidor financiero, será sancionado por la Superintendencia Financiera de Colombia en la forma prevista en el EOSF, el artículo 53 de la Ley 964 de 2005 y demás normas que los modifiquen o sustituyan^[8].

De la lectura del articulado se desprenden varios temas que merecen ser analizados con detenimiento, como aquellos relacionados al consumidor financiero y al habeas data financiero, pero para efectos de este escrito vamos a enfocar nuestra atención en la eliminación de cuotas de manejo y otros cargos, cuando el articulo 3 del proyecto indica que los establecimientos vigilados por la Superfinanciera no podrán cobrar a los beneficiarios cuotas de manejo del producto ni otros servicios financieros tales como retiros y transferencias (ver art. 3 en nota al pie^[9]).

Vemos como el artículo 3 del proyecto establece una eliminación de cobros de cuotas de manejo, retiros, transferencias, y otros servicios prestados por parte de los establecimientos vigilados por la Superfinanciera a sus usuarios (beneficiarios), por lo que estos productos y servicios serían gratuitos si el proyecto llega a convertirse en ley.  Esta posibilidad lleva a preguntarnos si por ley podrían eliminarse -con el objetivo de promover la inclusión financiera- los cobros que las entidades financieras hacen por la prestación de sus servicios, sin llegar a vulnerar la libertad económica y la libertad de empresa de las entidades financieras, tomando en consideración los preceptos constitucionales, en especial, aquellos consignados en los artículos 333, 334 y 335 de la C.P. colombiana. 

Si bien es cierto que la libertad en la actividad económica y la iniciativa privada consagrada en el artículo 333 de la C.P. no es de carácter absoluto, pudiendo esta libertad económica ser limitada por la ley cuando así lo exija el interés social^[10] y que el artículo 335 de la C.P. consagra que las actividades financiera, bursátil, y aseguradora son de interés público^[11],  para el análisis de la propuesta de eliminación de cuotas de manejo, también debemos tener en cuenta lo que ha dicho la Corte Constitucional respecto a la libertad económica, la libertad de empresa y la intervención del Estado en la economía.

En su Sentencia C-616 de 2001, la Corte Constitucional manifestó que la libertad económica -como fundamento del Estado social de derecho- se encuentra garantizada constitucionalmente dentro de los límites del bien común y el interés social, y que, si bien la libertad de empresa permite a las personas desarrollar actividades económicas para satisfacer sus intereses, también autoriza al Estado a intervenir para que estas se ajusten a los valores superiores constitucionales.  Al hablar de libertad de empresa, la Corte recordó la Sentencia C-524, que la definió como la libertad de destinar bienes para la realización de actividades económicas con el objetivo de obtener ganancias; y afirmó además que la libertad económica permite canalizar recursos privados -por la vía del incentivo económico- para satisfacer intereses colectivos.  De igual manera, la Sentencia C-616 establece que la Constitución previó la posibilidad de que, para preservar valores superiores, el Estado ejerza regulación, vigilancia y control a través de instrumentos de intervención para controlar y limitar abusos y deficiencias del mercado^[12].

En cuanto al análisis de la intervención del Estado en el ejercicio de las libertades económicas, la Corte Constitucional en su Sentencia C-830 de 2010 manifestó que la validez constitucional de las medidas de intervención está sujeta al cumplimiento de requisitos definidos por la misma jurisprudencia, el grado de intensidad y la metodología de escrutinio judicial. En particular, dichas medidas deben estar previstas en la ley, no pueden afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa, deben obedecer a motivos adecuados y suficientes, responder al principio de solidaridad y responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad; requiriéndose efectuar un juicio de razonabilidad y proporcionalidad entre el ejercicio de las libertades económicas y la garantía de los principios y valores constitucionales que se busca proteger.  Si bien las libertades económicas admiten restricciones en la potestad de dirección de la economía por parte de Estado, esto no significa que se pueda extender la medida de intervención más allá del núcleo esencial de la libertad de empresa y la libre iniciativa privada haciéndolas nugatorias, debiendo preservarse las garantías mínimas de intercambio comercial, la participación de los agentes, el desarrollo económico y la libre competencia.  Según lo anterior, el control constitucional de la norma que implique una intervención del Estado en la economía debe evaluar que la medida persiga una finalidad legitima, sea adecuada para alcanzarla, sea proporcional y no desconozca el núcleo esencial del derecho restringido^[13].

De lo dicho en la anterior sentencia se desprende que, aunque el Estado puede intervenir en la economía a través de leyes para ajustar la libertad económica y la iniciativa privada a los valores constitucionales, esta intervención no debe afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa, debe perseguir una finalidad legitima, debe obedecer a motivos adecuados que justifiquen la limitación, debe obedecer al principio de la solidaridad y debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.  

Al contemplar el proyecto de ley una prohibición “total” del cobro de cuotas de manejo y otros servicios financieros por parte de las entidades financieras, se abre una importante discusión entre el derecho a la libertad de empresa y la intervención del Estado en la economía, al igual que nos lleva a preguntarnos si esta prohibición cumple con los parámetros de no afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa, perseguir una finalidad legitima, ser adecuada, obedecer al principio de solidaridad y sobre todo, responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que estaremos muy atentos a la evolución de este debate que resultará en la eliminación o no, de las cuotas de manejo en Colombia. 

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^[1] Senado de la República de Colombia. (2025, diciembre 10). Vía libre a acceso a servicios bancarios básicos y a fortalecer protección al consumidor. https://www.senado.gov.co/index.php/el-senado/noticias/7054-via-libre-a-acceso-a-servicios-bancarios-basicos-y-a-fortalecer-proteccion-al-consumidor-2

^[2] Congreso de la República de Colombia. (2025, noviembre 4). Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley No. 281 de 2025 Senado, por la cual se promueve la inclusión financiera mediante la eliminación de barreras económicas en el acceso a servicios bancarios básicos, se fortalece la protección al consumidor financiero y se dictan otras disposiciones. Exposición de motivos. (Gaceta del Congreso No. 2080, p. 10).

^[3] Congreso de la República de Colombia. (2025). Proyecto de Ley No. 281 de 2025 Senado, por la cual se promueve la inclusión financiera mediante la eliminación de barreras económicas en el acceso a servicios bancarios básicos, se fortalece la protección al consumidor financiero y se dictan otras disposiciones (Gaceta del Congreso No. 1967, p. 6), art. 1.

^[4] Congreso de la República de Colombia. (2025), art. 2. 

^[5] Congreso de la República de Colombia. (2025), art. 3. 

^[6] Congreso de la República de Colombia. (2025), art. 4. 

^[7] Congreso de la República de Colombia. (2025), art. 5. 

^[8] Congreso de la República de Colombia. (2025), art. 6. 

^[9] Congreso de la República de Colombia. (2025). Proyecto de Ley No. 281 de 2025 Senado, por la cual se promueve la inclusión financiera mediante la eliminación de barreras económicas en el acceso a servicios bancarios básicos, se fortalece la protección al consumidor financiero y se dictan otras disposiciones (Gaceta del Congreso No. 1967), art. 3.

 “Artículo 3. Productos y servicios gratuitos. Los establecimientos vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia no podrán cobrar a los beneficiarios los siguientes conceptos: a) Cuota de manejo del producto; b) Retiro en corresponsales propios; c) Retiro en oficinas; d) Retiro en cajeros propios; e) Transferencia por internet de la misma entidad; f) Transferencias a cuentas de otros bancos; g) Servicios internacionales; h) Reposición de tarjetas por pérdida o robo; i) Certificados y extractos adicionales.”

^[10] Constitución Política de Colombia. (1991). Artículo 333:

 “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”

^[11] Constitución Política de Colombia. (1991). Artículo 335:

“Las actividades financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.”

^[12] Corte Constitucional de Colombia. (2001). Sentencia C-616 de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil, pp. 31-33. 

^[13] Corte Constitucional de Colombia. (2010) Sentencia C-830 de 2010. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, p. 29.